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Mögliche Trägermodelle

Für die jeweiligen Wertschöpfungsstufen müssen Träger aus dem öffentlichen oder privaten Bereich gefunden werden. Kommunen, kommunale Unternehmen, Zweckverbände und private Unternehmen übernehmen dabei Aufgaben in einer, zwei oder allen drei Wertschöpfungsstufen.

In Regionen, in denen weder die öffentliche Hand noch der private Markt Lösungen umsetzen können oder wollen, können alternativ sog. Bottom-Up-Ansätze realisiert werden. Dabei schließen sich Bürger und ortsansässige Unternehmen in verschiedenen Organisationsformen zusammen, um Ausbau und/oder Betrieb eigenständig zu organisieren. Beispiele hierfür sind Genossenschaften oder Vereine. Auch ÖPP können unter bestimmten Bedingungen Aufgaben in einer oder in mehreren Wertschöpfungsstufen übernehmen. Welche Träger prinzipiell in Frage kommen und welche wesentlichen Charakteristika bedacht werden müssen, wird im Folgenden beschrieben.

Öffentliche Träger

Öffentliche Träger, die für Aufbau und Unterhalt von Breitbandinfrastrukturen in Frage kommen, sind im Wesentlichen Kommunen und Landkreise, aber auch kommunale Unternehmen sowie kommunale Zweckverbände.

Die Trägerschaft von Breitbandausbauprojekten, die durch eine ausschließliche Beteiligung der öffentlichen Hand (in der Regel Landkreise, Kommunen oder Zweckverbände) geprägt ist, bezieht sich vornehmlich auf den Bereich der Netzinfrastruktur. Unter Einbeziehung von Subunternehmern bauen öffentliche Träger die passive Netzinfrastruktur aus. Der Netzbetrieb kann allerdings nicht unmittelbar durch eine Kommune in eigener Rechtsperson oder einen kommunalen Netzbetreiber in Form eines öffentlich-rechtlichen Unternehmens erfolgen (vgl. Ritgen, NdsVBI. Heft 4/2011, S. 103). Hierfür kann die Ausgliederung in eine Gesellschaft in privater Rechtsform (z. B. GmbH) erfolgen, wobei deren Geschäftsanteile bis zu 100 Prozent durch die öffentliche Hand gehalten werden können. Die Beteiligung der öffentlichen Hand an einem Breitbandausbauprojekt sollte insbesondere hinsichtlich des Gemeindewirtschafts- und Beihilfenrechts mit der Kommunalaufsicht bzw. den zuständigen Behörden frühzeitig abgestimmt werden.

Eine Umfrage des VKU (Verband kommunaler Unternehmen e.V.) von Juli 2012 zeigt, dass kommunale Unternehmen als Vertreter der öffentlichen Hand in erster Linie an der Schaffung der passiven Infrastrukturen beteiligt sind. Die folgende Abbildung zeigt die Verteilung der Aktivitäten kommunaler Unternehmen:

Übersicht über die Verteilung der Aktivitäten kommunaler Unternehmen
Kommunaler Zweckverband

Der kommunale Zweckverband ist die in Deutschland am weitesten verbreitete Form der Zusammenarbeit mehrerer kommunaler Gebietskörperschaften. Grundlage des Verbands ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der die Rechte und Pflichten der einzelnen Mitglieder regelt. Meist werden Zweckverbände aus Kosten- und Personalgründen in weniger dicht besiedelten Regionen gegründet. Sie übernehmen üblicherweise die Wasserver- und -entsorgung, die Müllentsorgung, Gesundheitsdienste (z. B. Betrieb eines Krankenhauses), den öffentlichen Personennahverkehr oder Rettungsdienste (z. B. Feuerwehr).

Tipp: Kommunale Zweckverbände können mit verschiedenen Zielen eingerichtet werden. In Bezug auf die Erstellung von Breitbandinfrastruktur unterscheiden sich die rechtlichen Grundlagen in den einzelnen Bundesländern. Bei bestehenden Zweckverbänden ist ggfs. eine Änderung der Satzung notwendig. Es empfiehlt sich grundsätzlich die frühzeitige Kontaktaufnahme mit der Kommunalaufsicht.

Ein kommunaler Zweckverband bietet sich insbesondere für solche Projekte an, in die mehrere Kommunen investieren wollen, z. B. in ein passives Netz. Im Hinblick auf die Bündelung von Nachfrage und der Berücksichtigung unterschiedlicher Ausgangslagen, kann dies eine mögliche Abwicklungsform für Investitionen, Kooperationsverträge mit privaten Anbietern oder langfristig angelegtem Projektmanagement sein. Grundsätzlich gilt jedoch, dass Zweckverbände eine Satzung haben müssen, in der die Mitgliedschaft, die Finanzierung (z. B. über Beiträge oder Gebühren), die Organe und die Aufgaben des Verbandes festgeschrieben sind.

Mitglieder können nicht nur die Gemeinden sein, sondern auch der Bund, die Länder, weitere Körperschaften, Anstalten des öffentlichen Rechts, natürliche und juristische Personen. Dies setzt voraus, dass die Mitgliedschaft die Erfüllung der Aufgaben des Verbands unterstützt. Gerade für den Ausbau der Breitbandinfrastrukturen in ländlichen Regionen kann daher die Aufnahme weiterer Mitglieder interessante und förderliche Aspekte beinhalten. Für Zweckverbände bestehen keine Größenbeschränkungen.

Vorteile der Trägerschaft durch einen kommunalen Zweckverband
  • Ein kommunaler Zweckverband ermöglicht die Projektumsetzung durch die öffentliche Hand über die Grenzen einer einzelnen Gemeinde hinaus, wodurch großflächige Ausbauprojekte u. a. mit Kostenersparnis im Vergleich zu kleinteiligen Individualprojekten realisiert werden können.
  • Neben Gemeinden können auch andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Mitglied eines Zweckverbands sein sowie natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts, wenn die Erfüllung der Verbandsaufgaben dadurch gefördert wird und Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegenstehen.
  • Ein Zweckverband ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts rechtsfähig und kann als "Dienstleister" für seine Mitglieder (hoheitliche) Aufgaben übernehmen.

Beispiele: Zweckverbände mit dem Ziel, eine flächendeckende Breitbandversorgung mit hohen Breitbandkapazitäten in größeren Regionen oder ganzen Landkreisen herzustellen, wurden bereits gegründet und haben Ausbauvorhaben teils realisiert u. a. in

Privatwirtschaftliche Träger

Privatwirtschaftliche Träger als Inhaber und/oder Betreiber von Breitbandnetzen oder auch als Diensteanbieter können bestehende TK-Unternehmen, Kabelnetzbetreiber oder privatwirtschaftliche Energieversorgungsunternehmen, die ihre Geschäftsfelder und/oder ihr Produktportfolio erweitern möchten, oder Neugründungen sein.

Bei der rein privaten Trägerschaft von Breitbandausbauprojekten übernimmt ein privatwirtschaftlicher Investor (ein oder mehrere Unternehmen) je nach Rechtsform das volle wirtschaftliche Risiko. Abhängig von der Organisations- und Rechtsform eines Unternehmens (z. B. GmbH, AG, eG etc.) unterscheiden sich Projektgröße und -art, Finanzierungskonzept sowie die Risikobereitschaft der Investoren.

Erfolgt die Investition von Netzaufbau und -betrieb komplett aus rein privaten Mitteln, besteht keine Verpflichtung zum Open Access - außer wenn das Unternehmen auf einem regulierten Markt über beträchtliche Marktmacht verfügt und somit einer Regulierung durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) unterliegt. Es ist dem Träger gleichwohl freigestellt, seine passive und/oder aktive Netzinfrastruktur gegenüber Dritten zu öffnen (Open Access) und hierdurch Einnahmen zu generieren. Dabei können sich die beteiligten Unternehmen jeweils auf ihre Kernkompetenzen konzentrieren. Durch Kooperationen zwischen verschiedenen Akteuren wie bspw. Energieversorgungsunternehmen und TK-Anbietern können durch Synergienutzung (z. B. bei der Errichtung von neuen oder der Nutzung bestehender Netzinfrastrukturen aber auch durch gemeinsame Gestaltung von Diensten, der Wartung der aktiven Netzwerkkomponenten oder dem Billing) Kosten geteilt und eingespart werden. Für den Kunden entstehen vielfältigere Angebote auf der Diensteebene. Auf der Ebene der Netzinfrastruktur wird dem Kunden mehr Zuverlässigkeit und Qualität geboten.

Vorteile der privatwirtschaftlichen Trägerschaft
  • Projekte in privatwirtschaftlicher Trägerschaft verfügen in der Regel über ein größeres Finanzvolumen und können daher größere Gebieten/Regionen erschließen.
  • Die Auflagen öffentlicher Stellen (bspw. Förderrichtlinien) entfallen, bzw. sind geringer, wodurch eine schnellere Projektumsetzung ermöglicht wird.

Tipp: Eine hilfreiche Übersicht und weitere Informationen zu den gängigen Rechtsformen für Unternehmen und Genossenschaften können auf dem Unternehmensportal und auf dem Existenzgründerportal des BMWi abgerufen werden.

Bottom-Up-Ansätze

Aufgrund fehlender privatwirtschaftlicher Marktteilnehmer in vielen ländlichen Regionen sind Bürger auf ihr eigenes Engagement angewiesen, damit ein zügiger Breitbandausbau möglich ist. Das Bottom-Up-Modell entsteht aus Initiativen von Bürgern und lokalen oder regionalen Akteuren (Unternehmen, Organisationen), die als Endnutzer den Breitbandausbau vorantreiben und umsetzen wollen.

Während rein privatwirtschaftliche Breitbandausbauten die Machbarkeit häufig nur anhand betriebs- und marktwirtschaftlicher Aspekte bewerten, können bei Breitbandausbauprojekten durch die Initiative von Bürgern deren eigene Interessen und Ziele berücksichtigt werden, wie z. B.

  • ein langfristiger Investitionshorizont ohne kurzfristige Renditeerwartung,
  • Bedarfs- und zukunftsorientierte Wahl der Technologie,
  • Aspekte der Standortsicherung.

Als mögliche Gesellschaftsform für Projekte, die aus Bottom-Up-Modellen entstehen, bieten sich Vereine oder Genossenschaften an. Der Grundgedanke bei Bottom-Up-Ansätzen besteht darin, dass die Nutzer monetär oder in Sach- oder Arbeitsleitung dauerhaft an die ideelle Zielsetzung gebunden werden. Beispielsweise kann der Bürger auch Anteilseigner an einer "lokalen Netzgesellschaft e. V." werden. Mit ihrer Kapitalbeteiligung tragen die Nutzer zur Finanzierung des Netzausbaus bei. Das Modell hat seine Stärke primär darin, dass es lokal organisiert ist und ein unmittelbarer Bezug zwischen der Kapitalbeteiligung und der Realisierung des individuellen Anschlusses besteht, und somit auch eine langfristige Kundenbindung gewährleistet wird.

Vorteile von Bottom-Up-Modellen
  • Bottom-Up-Modelle basieren in der Regel auf langfristigen Investitionsabsichten bzw. Non-Profit-Ansätzen der Teilhaber und sind daher gut geeignet für nachhaltige technologische und kostenintensive Lösungen.
  • Der lokale Vernetzungsgrad und die Präsenz der Bottom-Up-Organisation können als Treiber für die Nachfrage bei der regionalen Bevölkerung und Kundschaft fungieren.
Vereine und Verbände

Vereine und Verbände können den Breitbandaufbau und ggf. auch den Betrieb vor allem auf organisatorischer Ebene unterstützen. Aber auch die Finanzierung von Breitbandprojekten kann durch die Bündelung der Interessen in Verbänden und Vereinen erleichtert werden. Beispielhaft werden hier zwei Formen dargestellt: der eingetragene Verein und der Bürgerverein.

Eingetragener Verein

Eingetragene Vereine sind in Deutschland die häufigste Gesellschaftsform. Eine Vereinsgründung kommt immer dann in Frage, wenn eine größere Zahl von Personen gemeinsam ein nichtwirtschaftliches Ziel verfolgen und eine Änderung der Mitgliederstruktur mit möglichst geringem Aufwand verbunden sein soll.

Vereine bieten ihren Mitgliedern klare Vorteile:

  • Sie sind voll rechtsfähig.
  • Vorstand und Mitglieder sind vor Haftungsschäden geschützt (Ausschluss wirtschaftlicher Risiken für Einzelpersonen).
  • Vereine haben eine klare Rechtsform und sind demokratisch aufgebaut (alle Mitglieder haben grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten).
  • Es ist kein Stammkapital notwendig.
  • Die Kosten für die Gründung sind relativ niedrig (Gebühren für Eintragungen ins Vereinsregister und Notarkosten).

Allerdings schränkt die Form des Vereins auch die Handlungen der Mitglieder ein. So darf ein eingetragener Verein keine primär wirtschaftlichen Ziele verfolgen und gewinnbringend tätig werden. Wird ein Verein für den Ausbau der regionalen Breitbandinfrastruktur gegründet, können mit den Mitgliedsbeiträgen die Kosten für die Einrichtung und den Betrieb des Netzes gedeckt werden. Dazu gehören zum Beispiel die Beschaffung der notwendigen Hardware (z. B. Accesspoints) sowie monatliche Kosten, die durch die Buchung von Leistungen bei Providern entstehen. Hier wird der Selbstzweck des Vereins deutlich: Werden nur die tatsächlich anfallenden Kosten in Form von Mitgliedsbeiträgen an die einzelnen Mitglieder ("Kunden") weitergegeben, können die Anschlüsse so kostengünstig wie möglich eingerichtet und erhalten werden.

Beispiel: In Thüringen leistet der Verein Landnetz e.V. bereits seit dem Jahr 2005 einen nicht unerheblichen Beitrag zur breitbandigen Erschließung ländlicher Gemeinden zwischen der Stadt Bad Langensalza und dem Nationalpark Hainich. Mehrere Dörfer konnten dort bereits angeschlossen werden. Bürger, Gewerbetreibende und öffentliche Einrichtungen wie Schulen profitieren von dieser Initiative und auch die regionale Entwicklung profitierte durch die signifikante Verbesserung der Kommunikationsinfrastruktur.

Bürgerverein

Eine Form der gemeinnützigen Vereine ist der Bürgerverein, mit dem die Interessen der Bürger im Vereinsgebiet zu bestimmten Themen vertreten werden können. Bürgervereine arbeiten über einen langen Zeitraum an verschiedenen Themen, die die Entwicklung der jeweiligen Region betreffen. Dabei werden von Zeit zu Zeit neue Fokusthemen bestimmt, zu denen in einigen Bürgervereinen inzwischen auch das Thema Breitband gehört.

Für die Initiierung des Breitbandausbaus in einer Region und die daraus resultierenden weiteren Entwicklungsschritte (z. B. zum Thema E-Services) ist ein Bürgerverein ein gutes Instrument, um das persönliche Engagement der betroffenen Bevölkerung zu kanalisieren und für die Planung zu nutzen. Über Bürgervereine können die Interessen der Bürgerinnen und Bürger glaubhaft vermittelt werden - dies kann sich z. B. positiv auf Investitionsentscheidungen oder die Bewilligung von Krediten auswirken. Denn nur dort, wo echte Nachfrage herrscht, ist die Bindung von Finanzmitteln sinnvoll.

Genossenschaft

Die Genossenschaft hat prinzipiell den Charakter eines Vereins, der die Interessen seiner Mitglieder - etwa Fortführung einer Volkshochschule oder Erhalt einer Kindertagesstätte - verfolgt. Die Aufnahme neuer Mitglieder ist problemlos möglich und erfolgt durch einfache Beitrittserklärung und Einzahlung von Genossenschaftsanteilen (DStGB Dokumentation Nr. 40 - Genossenschaften - Miteinander von Bürgern, örtlicher Wirtschaft und Kommunen, Verlagsbeilage "Stadt und Gemeinde INTERAKTIV", 9/2004). Dies eröffnet die Möglichkeit, Finanzierung und Wertschöpfung zu einem hohen Anteil auch dauerhaft innerhalb einer Region zu sichern.

Zusätzliches Eigenkapital kann durch neue Mitglieder oder die Zeichnung weiterer Genossenschaftsanteile gewonnen werden. Die (bei Austritt rückzahlbaren) Guthaben der Mitglieder dienen der Liquiditätssicherung der Genossenschaft und unterlegen zur Finanzierung von Investitionen die Kapitalstruktur. Hier unterscheidet sich die Genossenschaft wesentlich vom eingetragenen Verein, dessen Finanzierung nur über Beiträge und Zuschüsse möglich ist (ebd.).

Genossenschaften bieten ihren Mitgliedern wichtige Vorteile:

  • prinzipiell hohes Maß an Mitbestimmung
  • Gründung erfordert kein Mindestkapital und nur drei Gründungsmitglieder (nach der Novelle des Genossenschaftsrechts im Jahr 2006)
  • Mitglieder haften nicht mit ihrem Privatvermögen
  • relativ hohe Eigenkapitalquote - daher oft günstigere Konditionen für Fremdkapital

Wichtig ist: Genossenschaften können nur zum Zweck der Selbsthilfe gegründet werden. Die Mitglieder verfolgen damit gemeinsam ein Ziel, das sie allein nicht erreichen können, wie z. B. den Aufbau eines regionalen Breitbandnetzes.

Wird die Genossenschaft als Träger- und Finanzierungsmodell für den Breitbandausbau gewählt, so bietet es sich an, dass sie als Infrastruktureigentümer und -anbieter fungiert und so zum Beispiel Aufbau und Bereitstellung eines Breitband-Glasfasernetzes sowie ein flächendeckendes Glasfasernetz bis zum Hausanschluss umsetzt. Die Genossenschaft ist nach diesem Modell Eigentümer der Netzinfrastruktur und vermietet die Netzinfrastruktur an einen (oder mehrere) Netzbetreiber bzw. Diensteanbieter. Grundsätzlich kann eine Netzeigentümer-Genossenschaft auch den Netzbetrieb besorgen und Dienste einkaufen. Alternativ können Netzbetrieb und Dienstebezug in einer formal eigenständigen Gesellschaft organisiert sein.

Liegt eine Beteiligung der öffentlichen Hand (z. B. Kommune) als Genosse vor, sind die Kriterien und Bedingungen der Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau (PDF) zu beachten und einzuhalten (insbesondere Randziffern 16 und 17).

Tipp: Nach den Bestimmungen des Kreditwesengesetzes (KWG) darf eine (Breitband-)Genossenschaft nur nachrangige Darlehen entgegennehmen. Die Forderungen aus diesen Darlehen werden ausschließlich aus Bilanzgewinnen oder einem Liquiditätsüberschuss beglichen. Im Falle einer Liquidation oder Insolvenz werden andere Gläubiger vorrangig bedient. Daher kann das Kapital aus dem Nachrangdarlehen wie Eigenkapital eingesetzt werden, was die Aufnahme von Fremdkapital erleichtert.

Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP)

In einer öffentlich-privaten Partnerschaft (ÖPP bzw. Public Private Partnership, PPP) teilen sich öffentliche und private Projektträger das Risiko eines Vorhabens im öffentlichen Interesse auf der Grundlage einer gemeinsamen Verpflichtung. In diesem Sinne ist "öffentlich-private Partnerschaft" ein Oberbegriff für die Zusammenarbeit zwischen dem privaten Sektor und öffentlichen Einrichtungen. Das Ziel besteht auch darin, Mittel und/oder Fachwissen des privaten Sektors zur Verfügung zu stellen und somit einen privatwirtschaftlichen Beitrag zum Infrastruktur- und Dienstleistungsangebot des öffentlichen Sektors zu leisten.

Die folgenden Merkmale sind typisch, jedoch nicht verbindlich für öffentlich-private Partnerschaften (vgl. ausführlich Girmscheid, G. & Dreyer, J., 2006, Public Private Partnership - Begriffliche Strukturierung und Modellbildung, Bauingenieur, 81, S. 99-109):

  • Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Projekte mit investivem Charakter als Beschaffungsalternative der öffentlichen Hand sowie (Dienst-)Leistungen ohne investiven Charakter als reine Aufgabenerfüllung)
  • Beteiligung mindestens eines privaten und eines öffentlichen Partners
  • Langfristigkeit der Kooperation
  • vertragliche Formalisierung der Partnerschaft
  • Effizienzsteigerung (vor allem in Form von Kostensenkungen) durch:
    • Teilen von Risiken zwischen den Partnern
    • Lebenszyklusorientierung bei der Leistungserstellung
    • Prozessorientierung bei der Leistungserstellung
    • spezifische Allokationen der Ressourcen der Partner in Abhängigkeit des ÖPP-Modells
    • komplementäre, operationale Zielvorstellungen der Partner sowie
    • Teilen der Verantwortung und der Aufgaben zwischen den Partnern gemäß ihrer Erfolgspotenziale

Der Begriff "ÖPP" wird verallgemeinernd benutzt, um eine Vielzahl von Kooperationsarrangements zu beschreiben, von losen, informellen und strategischen Partnerschaften bis zu Dienstleistungsverträgen hinsichtlich Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb (sogenannte DBFO-Verträge, Design-Build-Finance-Operate) und formellen Joint Ventures (vgl. Die EIB und öffentlich-private Partnerschaften (PDF), Europäische Investitionsbank, 2004, S. 2). Grundlegend kann von drei "Basismodellen" ausgegangen werden (vgl. Girmscheid & Dreyer, 2006, S. 101f.):

  • Outsourcing-Modelle, die einen niedrigen Grad an Kooperation aufweisen und vor allem zur Erfüllung von (Teil-)Aufgaben herangezogen werden
  • Kontrakt-Modelle, die einen mittleren Grad der Kooperation aufweisen und vor allem für die Abwicklung von Gesamtprojekten genutzt werden.
  • Strategische Kooperations-Modelle, die einen hohen Grad an Kooperation zwischen den Partnern aufweisen, in der Regel gesellschaftsvertragliche Kooperationen zur Erfüllung von (Teil-)Aufgaben beinhalten und zur Abwicklung von Gesamtprojekten herangezogen werden.
Vorteile von ÖPP-Modellen
  • ÖPP-Strukturen ermöglichen den Markteintritt neuer Akteure, häufig als Teil eines Joint Venture.
  • Auch kleinere Privatunternehmen (einschließlich KMU) haben dadurch die Möglichkeit, an Großprojekten teilzunehmen (und Zugang zu langfristigen Finanzierungsmitteln zu erhalten), und zwar in einer Weise, die bei konventionellen, bilanzwirksam finanzierten Vorhaben des privaten Sektors häufig problematisch sind.
  • Durch die Verteilung von Risiken zwischen privatem und öffentlichem Sektor kann die Finanzierung wirtschaftlich tragfähiger Projekte beschleunigt werden.
  • Projekte, die im Rahmen der klassischen Auftragsvergabe nicht finanzierbar sind, können oft in ÖPP-Modellen realisiert werden.




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